Um Estado mítico. Elementos de ideologia da análise do Estado

Nº 1738 - Primavera 2017
Publicado em Nacional por: Paulo Ferreira da Cunha (autor)

Elementos e destino do Estado

Para Max Weber (1864-1820), o Estado seria: “(...) uma comunidade humana que, nos limites de um território determinado (...) reivindica com sucesso para si própria o monopólio da violência legítima.”1. É uma visão muito difundida, com este ou aquele retoque.

Façamos algumas transposições conceituais mais evidentes:

A) Comunidade humana – Povo (por vezes, refere-se “população”, mas este é um conceito que, mesmo no plano jurídico, coloca vários problemas2)

B) Monopólio da violência legítima – Soberania – Poder político

C) Território: na aparência, o elemento mais material, concreto, e o mais evidente. Mas não o menos polémico.

Não podemos porém esquecer que, sendo embora um ator fundamental, o Estado atravessa várias crises, uma das quais é de essência, imagem e autoimagem (autognose) e relação com outras entidades. Não que isso verdadeiramente o enfraqueça sempre. Na verdade, os Estados, mesmo os que se vangloriam de serem liberais e antitotalitários ou anticoletivistas, etc., crescem cada vez mais em aspetos que dizem respeito às pessoas comuns, embora possam privatizar quase tudo, e a burocracia não diminui, mesmo em dimensões meramente paraestatais, ou mesmo privadas, porque o privado tem também que dar contas ao público, e sobretudo as grandes organizações privadas parece gostarem de imitar a burocracia estatal. Não temos, pois, Estados mais fracos, exíguos ou limitados, mas Estados afetados por crises de identidade profunda, com contradições, com brechas, e com problemas sociais de credibilidade, em certos casos. Não chegaríamos, de modo algum, pelo menos para já, a um diagnóstico de morte do Estado, ou caminho para tal, mas não deixa de ter interesse verificar se os sinais de alerta se estarão a verificar, e desde logo na Europa: “O Estado vai morrendo. A sorte da Europa atual mostra-o: que resta entre as regiões e a entidade global, seja ela entendida como uma federação ou um ‘super-Estado’? Os governos nacionais veem os seus meios reduzirem-se; já não atuam mais sobre a moeda cuja manipulação foi um processo secular. Bom número de decisões relevam de uma legislação europeia determinante, em domínios custosos, sem que daí resulte contudo que a Europa constitua uma entidade claramente definida”3.

Se analisarmos, por exemplo, o espaço europeu à luz dos elementos de Max Weber, temos certamente alguma dificuldade em reconhecer em cada Estado essa jurisdição trina com clareza e sem partilha.

Para algumas situações, parece que o território de cada Estado está sob jurisdição do respetivo governo; para outras, um observador externo verá a União Europeia como uma cidadela única, em que os governos terão um peso relativo na gestão do território que usa a sua bandeira. Pois não querem, por exemplo, alguns impor a outros que controlem melhor as suas fonteiras de migrantes do exterior? Ou não pensaram outros em penhorar ou confiscar ilhas para pagamento de dívidas?

Coisas de algum modo idênticas se passam no jogo entre as cidadanias nacionais dos Estados e uma “cidadania europeia”. O passaporte indica as duas pertenças, mas há situações e situações. E no que respeita ao poder político, as queixas dos pequenos países ou nos pequenos países relativamente às intromissões e imposições dos maiores são frequentes, sobretudo depois que estalou a crise.

Em alguns países passou quase a haver uma espécie de “partido” informal “estrangeirado” hoc sensu, obviamente informal, mas com muito apoio na comunicação social, que chega a preferir austeridade e sacrifício nacional a que se melindrem o que se vai chamando “parceiros europeus” ou “os mercados”, este tidos como uma espécie de nova divindade aparentemente sem rosto, mas cujos novos rostos se começam a re-conhecer. Nesse sentido, o Orçamento de Estado de 2016 em Portugal foi uma rutura com o medo da Europa e dos Mercados, tendo havido indicadores financeiros positivos (por exemplo da Moody’s) precisamente a um orçamento que, embora moderadamente, parecerá infletir a linha de miserabilismo autoflagelador nacional para satisfação de eventuais recomendações (pelo menos) internacionais, que se vai dizendo nem sequer terem sido tão gravosas como a política aplicada.

Por outro lado, há cada vez mais estudos que realçam a importância (mesmo de pesquisa) de cada vez maiores espaços, por um lado, ou análises mais “micro-“, por outro4. No domínio macro-, entra em cena a perspetiva dos “impérios” (formais ou menos formais). Citemos apenas um passo de um de vários estudos recentes sobre a questão: “Contrariamente às análises convencionais colocando a tónica sobre o Estado-nação, estudos recentes sublinham a importância dos impérios quando se considera o longo prazo, muito para além da passagem presumida do império ao Estado-nação. Com efeito, no século XVII, tanto na Europa como na Ásia, as construções administrativas, políticas e identitárias nacionais realizam-se ao mesmo tempo que os impérios se constroem.”5

Nesse sentido, evidentemente, a União Europeia, por exemplo, teria que entrar num sentido latíssimo de “império”.

Aquele discurso tripartido dos elementos do Estado deu durante muito tempo lugar a uma retórica legitimadora em muitos autores e latitudes, servindo formas diversas de Estado. Com uma ou outra variante, foi uma doutrina bastante expandida, nela confluindo vários dogmatismos.

Por exemplo, durante o Estado Novo o manual oficial da disciplina de Organização Política e Administrativa da Nação, obrigatória no ensino secundário liceal, dizia fazia-se eco dessa teorização. Depois de considerar que a soberania seria independente (embora “não absoluta e ilimitada”), una e indivisível e inalienável e imprescritível, ensinava que os elementos constitutivos do Estado seriam a população ou coletividade, o território e a soberania ou governo6.

Mas, uma vez deposto o regime, muitos continuaram a glosar essencialmente a mesma ideia de tripartição.

Será que mesmo a doutrina acaba por se fazer eco de uma perspetiva do Estado por ele mesmo, como que acima das conotações e das ideologias, ou constituindo uma ideologia estadualista? Ecoa em nós Pierre Bourdieu no Collège de France: “Ao estudarmos o Estado, devemos precaver-nos mais do que nunca contra as pré-noções no sentido de Durkheim, contra as ideias feitas, contra a sociologia espontânea. (…) corremos o risco de aplicar ao Estado um pensamento de Estado e insistiria no facto de o nosso pensamento, as próprias estruturas da consciência através das quais construímos o mundo social e esse objeto particular que é o Estado, terem boas hipóteses de ser produto do Estado. (…) Se é tão fácil dizer coisas fáceis sobre este objeto é precisamente porque somos, de algum modo, penetrados por aquilo que devemos estudar.”7

A tríade parece ser muito simples, evidente e conveniente (velho adágio proclama que tudo o que é trino é perfeito), mas sabemos que a teorização começa a apresentar muitos sintomas de cansaço e dificuldades de adaptação pelo menos a desafios mais recentes e imaginativos (a realidade é sempre mais imaginativa que a doutrina jurídica). Um magistrado assim coloca a questão: "O Estado, como ente produzido por uma racionalidade, para alguns, já fora-de-moda, necessita, pois, ser rearranjado; aliás, rearranjar-se é da organicidade do Estado criado na modernidade. Os domínios do Povo, Território e Soberania, já aparecem insuficientes às necessidades dos novos tráfegos econômicos e culturais do mundo contemporâneo"8.

Valor doutrinal internacional da tríade estadual

“O Estado é comumente definido como uma coletividade que se compõe de um território e de uma população submetidos a um poder político organizado.”, disse a Comissão de arbitragem da Conferência europeia para a paz na Jugoslávia9.

Esta perspetiva parece bem mais sólida que a sufragada pela Convenção de Montevidéu sobre os direitos e deveres dos Estados, de 1933, que considera, a nosso ver redundantemente, na alínea d) que para que um Estado possa ser sujeito de direito internacional deve possuir: a) Uma população permanente; b) Um território definido; c) um governo; c) a capacidade de entrar em relações com outros estados.

Os três elementos com que nos quedamos são contudo (como quase todas as tabelas) passíveis de alguns matizes.

Pode haver casos de não conseguir um governo controlo efetivo sobre todo o seu território (por ação de bandidos, terroristas ou afins), ou mesmo por causa de uma ocupação estrangeira. Até quando continuará um Estado a sê-lo? Certamente até ao ponto que resista a sua capacidade diplomática, quantas vezes, no limite, por via de governos no exílio (e aí temos um novo elemento clássico que pode faltar em rigor). Já no primeiro aspecto não é só o território que pode faltar, mas a capacidade de um governo se impor a uma população. Situações como guerras civis e guerras civis não clássicas, hoje, ocupações estrangeiras (que podem ser clássica e menos clássicas também), governos no exílio ou coexistência no mesmo território de mais que um governo, e finalmente os estados falhados (failed States – Somália, pelo menos desde os anos 90 do séc. XX, Libéria e para alguns a Colômbia), os collapsed States – Líbano ou Serra Leoa) e os estados fantoches (derivados apenas de outros estados que os criam para servirem os seus interesses: Manchuko, criado pelo Japão em 1932, República Cipriota turca, no norte de Chipre, criada pela Turquia em 1983) colocam sérios problemas às doutrinas tradicionais10.

Admitimos que a teorização sobre a importância do elemento « governo" exercendo realmente um poder político (e administrativo) possa claudicar em casos como estes. Mas há situações que não lembram imediatamente, e que são também fator de relativização da teoria. Lembra Klabbers que, em 2011-2012, um estado absolutamente acima de toda a suspeita de falência (hoc sensu, mas aparentemente mesmo tout court), a Bélgica, se encontrou sem governo eleito saído das eleições mais recentes por mais de um ano11. Mas lembra também que o anterior governo assegurou a representação e os assuntos correntes, embora reconheça nessa situação um certo nível de instabilidade e assim também de inefetividade12.

De qualquer modo, não é raro que haja lapsos governativos, que não são propriamente vazios de poder. Em geral é muito difícil que exista um completo vazio de poder. Até em Direito Administrativo há a figura do funcionário de facto…

Vejamos uma visão muito crítica da tríade, encarada certamente como discurso legitimador: “O enigma do direito é desvendado por alguns enunciados simples a seu respeito: o Estado não existiu sempre, antes é um ser histórico cuja génese assenta na cisão da sociedade em classes antagónicas; o esqueleto do Estado moderno é composto não por ‘poder, território e povo’, a encobridora tripla tagarelice dos ideólogos fascistas (tagarelice que converte o ‘povo’ em elemento do Estado), mas sim por: 1.º um exército permanente; 2.º um segundo exército de funcionários; 3.º a política. (...)”13

Evidentemente que se trata de um texto com uma grande dose de vontade de quebrar tabus. É um texto interventivo. Uma das grandes questões que coloca é a de saber qual a correspondência, se a houver, entre, poder, território e povo e as três novas categorias apontadas. Outra pergunta, talvez apesar de tudo mais fácil: em que é que a adoção da nova tríade mudaria algo? E para que serve, realmente, o discurso, a teoria, ou a doutrina sobre os elementos do Estado?14.

Textos como este pelo menos encerram a grande vantagem de questionar uma verdade feita, que é ainda ensinada, pelo mundo fora, como dogma absoluto, e que vem tendo uma função suporífera, alienadora, legitimadora.

E não são só os elementos do Estado, são também os alegados fins e funções dele, que, com estas ou aquelas variantes, constituem, com a doutrina dos três elementos estaduais, um corpo de fundamentação que de algum modo tem como virtualidade nada menos que afastar das indagações mais sociológicas, mais antropológicas, mais políticas, e até mais filosóficas sobre essa realidade. Qual será o estudante de Direito, Ciência Política, Relações Internacionais ou outro curso que não ficará ao menos repousado e tranquilo perante uma realidade que, assim descrita, bate tão certo?

Obviamente que não se trata de uma crítica anarquista ou afim à entidade, à instituição Estado que, se um dia poderá vir a ser substituída por outra forma de sociedade política (antes dele e alternativamente a ele sabemos haver outras formas), enquanto existir parece ser, em si, muito melhor que as formas inorgânicas de sociedades deficientemente estaduais (algumas das quais já referidas). Estados hoje, há-os e uns melhores que outros, evidentemente. A questão é saber em que medida somos capazes de bem estudar e teorizar o Estado.

*Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade do Porto

1 ZARKA, Jean-Claude. Droit internacional public. Paris : Ellipses, 2011, p. 32.

2 DAVICO, Rosalba. População, in Enciclopédia Einaudi, ed. port., coord. de Fernando Gil. Lisboa: Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1986, vol. 8, p. 195.

3 BOUREAU, Alain. La Religion de l´État. La construction de la République étatiue dans le discours théologique de l’Occident médiéval (1250-1350). La raison scolastique I, 2.ª tiragem. Paris: Les Belles Lettres, 2008, p. 13.

4 ANDERSEN; Hans Thor; KEMPEN, Ronald van. Governing European Cities. Social fragmentation, social exclusion and urban governance, Ashgate, 2001; BORJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. Local & Global. Management of Cities in the Information Age, Londres: UNCHS, 1997; VILLAVERDE CABRAL, Manuel, et al.. Cidade & Cidadania. Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 2008.

5 STANZIANI, Alessandro. Les échelles des inégalités : nation, région, empire. In «Annales. Histoire, Science Sociales ». 70.º ano, n.º 1, janeiro-março de 2015, p. 109.

6 AFONSO, A. Martins. Princípios Fundamentais de Organização Política e Administrativa da Nação. Compêndio para o 3.º ciclo dos Liceus. 10.ª ed., Lisboa: Papelaria Fernandes, s.d., p. 12 ss..

7 BOURDIEU, Pierre. Sur l’État. Cours au Collège de France. Paris : Raison d’Agir / Seuil, 2011. trad. port. de Pedro Elói Duarte. Sobre o Estado. Curso no Collège de France (1989-1992). Lisboa : Edições 70, 2014, pp. 15-16.

8 GIULIANI NETO, Ricardo. Imaginário, Poder e Estado. Reflexões sobre o Sujeito, a Política e a Esfera Pública. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009, p. 68.

9 Comissão de arbitragem da Conferência europeia para a paz na Jugoslávia, apud “Revue générale de droit international public”, 1992, p. 264. E CASESSE, Antonio. Diritto Internazionale, 2.a ed., Milão : Il Mulino, 2013, p. 61.

10 Cf. CASESSE, Antonio. Diritto Internazionale. 2.a ed., p. 61-62; CANAL-FORGUES / RAMBAUD. Droit international public. 2ª. ed., Paris: Flammarion, 2011, p. 160.

11 KLABBERS. International Law. 4a. impressão, Cambridge: Cambridge Univ. Press, 2014, p. 80.

12 CARBONNIER, Jean. Effectivité et ineffectivité de la règle de droit. in “L'Année Sociologique“, 3.ª série. Paris: P.U.F., 1957-1958, p. 3 ss. ; Idem. Fléxible droit. Pour une sociologie du droit sans rigueur. 6.ª ed., LGDJ: Paris, 1988.

13 RAMON CAPELLA, Juan. Sobre a Extinção do Direito e a Supressão dos Juristas. trad. port. de Maria Luzia Guerreiro. Coimbra: Centelha, 1977, p. 32.

14 Cf. o nosso livro Nova Teoria do Estado. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 72 ss.. E o nosso livro Política Mínima, 3.a ed., Lisboa: Quid Juris, 2014.

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